《美国政府预算制度》——肖鹏/编著

【内容提要】：

2013年11月党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，将财政提升到国家治理的层面上，财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现国家长治久安的制度保障。《决定》首次提出建立现代财政制度，在财政法治、政府间财政关系调整、税收优惠清理、宏观税负调整、地方税体系构建、预算管理改革、财政透明度提升、财政支出绩效考评等方面均有所涉及。预算权力是国家公共权力的构成之一，也是国家治理体系中各种利益矛盾最集中的地方，预算也是现代法治国家控制政府权力扩张的有效载体。现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算制度的核心内容，现代财政制度的建立必须配合以现代预算制度的管理框架来保障落实。

公共预算，表面上看是政府的年度财政收支计划，但预算背后是通过一定的政治程序来对公共资源的合理配置。政府预算制度设计的核心是预算权的分配和制衡。美国作为世界上最发达的市场经济国家，在预算管理方面已形成一套较为完善、规范的制度。美国200多年的预算史，实际上也是以国会为代表的立法机构和以总统为代表的行政机构争取预算权力的历史。双方依托于自身的影响力，通过对法律、规则的修订来争取更多的预算权力，对预算权力的争夺也必须导致公共预算领域的制度性变革。美国的政府预算制度设计具有典型的法律至上、权力制衡的特点。在预算编制过程中，美国的行政部门和立法机构均发挥了重大的作用，两者履行各自的职能，相互制约，保证预算管理体系的完整性和效率性。行政部门和立法部门各有一套各自参与编制预算管理的系统，二者各有偏重。美国联邦政府内阁组成部门——财政部并不参与各部门支出预算的编制，而是交由总统直属的办事机构管理与预算办公室（OMB）来完成。美国宪法赋予国会掌握国库的权力，即国会有权力支配、筹集国家收入，必要时可以进行借贷。美国国会每年通过授权法案和拨款法案控制政府预算，使立法监督预算成为一种长效机制。国会参众两院的预算委员会、筹款委员会、拨款委员会、财政委员会按照分工，参与到预算管理的事务中来。同时还有国会预算办公室（CBO）、国会研究局（CRS）来为国会议员们审查预算提供智力支持。国会会计总署（GAO）则发挥好“看门狗”的职责，审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内的机构。美国上述预算管理的制度设计兼顾了行政预算的效率原则和预算的立法控制原则，将预算权力牢牢把握在国会手中，使预算成为制约和监督政府行政权力运行的有效工具。

2000年以来，国内介绍美国政府预算管理体系、预算过程中的政治博弈、美国公共财政框架的经典译著越来越多。代表作有美国阿伦·威尔达夫斯基著的《预算过程中的新政治学》、美国爱伦·鲁宾著的《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》、美国罗伯特·D.李的《公共预算体系》等，这些多是站在政治学角度来研究政府预算问题。相对于国内介绍美国政府预算制度的著作而言，本书的特色在于站在财政学的研究视角，吸收政治学科、法学科、公共管理学科关于政府预算的理论与方法，以预算周期管理的流程为主线，梳理了美国政府预算的编制、执行、决算、审计、报告、信息公开的全流程管理制度，归纳美国政府预算制度设计的内容与特色。

结合中国政治、经济体制特征与历史文化因素等方面的影响，本书在预算编制制衡机制构建、中期预算改革、预算绩效管理、国库资金管理、人大审查政府预算能力提升、政府会计改革、预算公开制度建设七个方面归纳美国政府预算制度对我国未来预算改革的启示与借鉴价值。核心观点为：行政序列强化控制和绩效导向下的预算管理机制构建；强化预算与规划的结合，试点中期预算编制工作；立法序列提升人大审查监督政府预算的能力；最后，配合以政府会计对预算收支执行、财务状况的记录与反映，循序渐进的、有步骤的推进预算信息公开。实现“预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明”三大目标，打造现代预算制度，使预算成为建设现代财政制度的重要支撑。

本书的写作得到中央财经大学副校长李俊生教授、财政学院院长马海涛教授的指导和支持，中央财经大学政府预算管理研究团队带头人李燕教授为本书的完善提出了很多有益观点，在此特表示感谢。同时感谢中国财政发展协同创新中心、国家社科基金项目（13CJY113）和北京市哲学社科规划项目（12KDB013）对本项目研究开展和出版所提供的资助。2012年，黑龙江省人大预算工作委员会与中央财经大学政府预算管理研究所建立战略性合作关系，作为“中央财经大学预算审查监督科研实践基地”，为中央财经大学师生的预算实践教学提供了平台。2012年末，笔者有幸参与了黑龙江省人大预工委主持的部门预算审查监督会议，听取了黑龙江省民政厅等十多个部门2013年部门预算草案的汇报，并与黑龙江省人大预算工委及省审计机关相关领导一起到省人大预算监督审查网络中心、省环保厅、省农委、哈尔滨市人大等部门进行了实地访谈和调研，为了解中国人大审查监督部门预算工作的开展现状，有了深刻的理解，在此深表感谢。

本书的写作素材主要来源于美国联邦政府、国会的网站，国外介绍美国政府预算制度的专著、教材，美国年度预算报告、最新立法及政策方案、国内介绍美国政府预算的相关译著论文等。笔者所在的政府预算研究团队前期的研究成果，包括课题、教材、研究报告等，也为本书的研究提供了很好的研究基础。因时间、精力及能力所限，本书还存在不少不尽如人意之处，还恳请各位读者不吝赐教，提出您宝贵的意见，以供我们进一步修改、完善与提高。

【作者简介】

肖鹏，1995-2002年就读于厦门大学财政金融系，2005年博士毕业于财政部科研所，现任中央财经大学财政学院院长助理，教授，芝加哥伊利诺伊大学访问学者。

主要研究方向公共预算与政府会计。著有《政府会计视角的中国财政透明度提升研究》（2012）、《政府鼓励研发的财税政策研究》（2007），主编北京市精品教材《公债管理》。主持国家社科基金、教育部、北京市哲学社科规划、国经中心等机构课题6项，参与世界银行、财政部、国资委等课题20余项。在《会计研究》、《财贸经济》、《财政研究》、《中国行政管理》、《经济社会体制比较》、《经济理论与经济管理》、《改革》等期刊发表论文40余篇。

发表于《会计研究》的论文“基于防范财政风险的政府会计改革研究”获得“第五届全国优秀财政理论研究成果”（2012）论文类二等奖，参著《政府绩效评估体系研究》获得“第五届全国优秀财政理论研究成果”（2012）著作类二等奖，参著《公共服务提供机制构建研究》获得“第十一届北京市哲学社会科学优秀成果”（2010）二等奖。