2015年4月18日，由全国政府预算研究会、西南财经大学财政税务学院、《经济研究参考》杂志社联合举办的“依法治国与建设现代预算制度”学术研讨会在西南财经大学召开。来自西南财经大学、中央财经大学、上海财经大学、中南财经政法大学、东北财经大学、武汉大学、复旦大学、厦门大学、中国社会科学院、财政部财政科学研究所、江西财经大学、天津财经大学、北京工商大学、首都经贸大学、湖北经济学院、山东财经大学、云南财经大学、黑龙江省人大预工委、四川省财政科学研究所、成都市财政局、零点研究咨询集团、北京市垃圾渣土管理处等科研院校、实务部门的专家学者共计40余人参加了研讨会。会议重点讨论了现代预算制度建设、中期预算制度、预算绩效、预算监督、预算透明等问题，为我国在新时期建设现代预算制度，实现依法治国提供了有益的思路。现对会议内容综述如下。

一、现代预算制度建设

卢洪友探讨了西方现代预算制度的理论渊源、制度变迁及其启示。他认为，西方现代预算制度以天赋人权理论、主权在民与社会契约理论、法治与分权理论及市场秩序理论等为理论基础；西方现代税制与预算制度的变迁大致经历了从“领地国家”制度到“税收国家”制度，从“税收国家”制度到“预算国家”制度两个阶段。他主张从税制转型入手，推进税制现代化，加快财政制度现代化进程；从受益归宿均等化入手，推进财政支出制度变迁，增强财政预算的公共性；依法治国、依法理财，加快构建现代预算制度；进一步夯实现代财政制度的理论基础。

马海涛、肖鹏探讨了现代预算制度的概念框架，认为现代预算制度具有四大特征，即全面规范、公开透明、法治问责、绩效控制；剖析了现代预算制度与现代财政制度的关系，认为现代预算制度是现代财政制度的核心，而现代财政制度的建立必须配合以现代预算制度的管理框架来保障落实。他们要求实现政府预算的全口径管理，构建基于规范和绩效导向的预算管理全流程控制机制，构建公开透明的现代预算制度，构建法治化的现代预算制度，推进预算绩效管理工作，建立跨年度预算平衡机制。

马蔡琛回顾和反思了现代预算制度建设的演化历史与现实路径。他认为，从百年预算史的角度考察，预算目标从“控制取向”转为“绩效导向”，预算问责从合规控制转向公民参与，预算周期从年度预算走向中期财政规划；我国政府预算改革面临三大约束，即从公共行政层面看存在预算碎片化和缺乏核心预算机构的约束，从立法监督层面看存在审议时间短和表决方式不合理的约束，从预算治理结构层面看存在广覆盖的大政府理念与多层级的大纵深结构间矛盾的约束问题。他指出，我国推进现代预算制度建设需要组建国家预算管理局，推进全口径预算管理；引入参与式预算管理，试行分部门预算审议与分部门票决机制；稳步推进中期财政规划；整合预算监督资源，加大财政问责，实现公共受托责任。

李红霞、陈晓秋分析了依法治国与建设现代预算制度的路径，认为依法治国是建设现代预算制度的支撑；而目前不同利益主体之间博弈激烈，预算资金分配过程中存在权力寻租泛化现象，预算资源配置过程中政府角色定位迷失；故需要让预算在阳光下运行，实现税收法定走向预算法定，并通过绩效与问责保障现代预算制度的建设。

二、中期预算制度建设

崔惠玉、周伟认为，我国引进中期滚动预算，需要建立跨年度预算平衡机制，加大中期滚动预算的编制力度，采取措施促进绩效预算与中期滚动预算相融合，从而推动中期滚动预算的实现。

梁春鼎认为，滚动项目库是实现中期财政规划的重要载体，项目库的分类管理是实施滚动项目库的重要前提。他以某县级地方政府的实践为研究个案，分析了滚动项目库在项目分类管理的探索实践，研究了设计的合理性和实践的可操作性，并就建立完善的滚动项目库提出了相应的政策建议。

刘蓉、刘楠楠分析了中期财政预算框架的基本要素，探讨了主要发达国家中期预算框架的特点与经验，认为我国构建中期财政预算框架尚存在法律缺位及相关技术缺陷和管理缺陷。他们指出，建立中期财政预算框架需要加快中期预算的立法进程，确立中期预算的法律地位；强调中期预算编制的科学性和技术性；设置合理的预算时间范围；试行权责发生制；明确中期预算的管理体系。

石英华探讨了中期财政规划管理面临的挑战与对策，要求科学编制中期财政规划；做好规划间的协调衔接，强化约束机制；协调中期财政规划管理与预算控制方式转变；实现中期财政规划的动态调整；出台开展中期财政规划管理的指南；推进权责发生制政府会计制度改革；加快财政管理信息系统建设。

童伟、丁超认为，预算决策与支出政策脱节普遍存在于我国当前的预算管理之中；预算与政策的脱节使稀缺而宝贵的财政资源无法被准确地导向政府的施政重点和优先方向，使财政支出格局无法有效地支撑政府施政目标的实现，大量财政资金被损害、被浪费。为此，她们主张构建以支出政策为核心的中期预算管理体系，形成全方位、全过程的绩效管理体系。

三、预算监督机制建设

蔡红英、陈瑞义认为，欧美国家预决算审查监督具有完善的审查监督立法、完备的审查监督机构和缜密的审查监督程序；故而建议我国完善立法和相关制度框架，并构建严密的预算监督审查程序，从而完善人大全口径预算监督制度。

叶青结合两届全国人大代表的体会以及现在不间断的对各地预算监督方式的观察，建议采取多种手段实现全过程的预算监督，比如代表先行讨论预算报告，增加预算报告的讨论时间，编写并向社会赠送预算解读等。

赵早早采用文本分析方法，利用1998-2014年全国人大常委会公报研究了国家审计与全国人大预算监督的相互关系。她认为，全国人大可以充分利用国家审计机构的专业性特点，推动公共预算改革进程；而国家审计则可借助全国人大的权威性获得更广泛的政治认同，进而突破制度约束。

四、预算透明问题

邓淑莲要求确立四本预算公开的目标框架，特别是要制定阶段性的目标框架。建立透明预算，短期的重点是细化新预算法中关于财政公开透明的条款，从长期的角度看则应建立政府信息公开方面的专门法律。

陈隆近、周小林和冯力沛跟踪调查了2010–2012年四川省181个县（市辖区、县级市、自治县）的财政信息公开情况，发现三年间县级财政透明度的总分平均值分别为18.40、21.36和31.80（满分100）。他们认为，良好的财政透明度是预算信息真实性的保证，而后续改革应注重加强预算信息的全面性、详细性、及时性和易懂性，从而通过财政透明程度的提升来推动我国现代财政制度的建立健全。

吕侠认为，政府预算公开不仅是民主理财的重要手段，而且涵盖了执政党的政治观；建构与完善预算公开制度，从某种程度上说是民主政治在经济利益分配格局中的表现，标志着一种政治理念向另一种政治理念的转换，成为执政党践行民主政治的基础。

申亮认为，包括中国在内的世界各国在提升财政透明度方面的努力还很不够，主要表现在当前国际准则本身存在缺陷、各国实践与国际准则的差距和各方推动财政透明度的激励不足等方面。为防范金融风险，保持经济健康稳定发展，需要进一步完善财政透明度国际准则，完善各国提高财政透明度水平的标准和准则，加强推动财政透明度的监督和激励。

孙琳和陈舒敏认为，财政透明度是实现良好政府财政治理的必要前提，通过权责发生制记账基础的政府会计改革是提升财政透明度的有效途径。他们利用45个国家2006-2012年7年的数据建立静态和动态面板回归，验证政府会计记账基础向权责发生制转变有助于提升财政透明度，但预算和会计记账基础使用双权责发生制更有利于改善政府财政治理。从世界各国政府会计改革的实践来看，预算和政府会计制度共同采用权责发生制的成本过高抑制了改革的效率。他们认为，我国目前预算和政府会计实行权责发生制和收付实现制“双轨制”能基本满足政府财政治理的要求，但从防范财政风险和中期财政规划的角度，预算和政府会计基础矩阵中“双权责发生制”的仍然是未来的变革趋势。

王涛、李兰英认为，我国财政信息披露主体不全面，信息公开规范性不足，披露内容过窄，公开信息质量不高；故而要求培养公民文化提高全社会的透明意识，增强财政的民主法制建设，明确规定财政信息披露内容，改进预算过程，从而提升我国财政的透明度。

五、预算绩效制度建设

姜竹认为，预算绩效管理是实践预算法治化的最佳选择，而新预算法在预算编制、审批与执行、执行与监督、预决算公开、相关法律责任等方面确立了明确的绩效观，并通过全口径预算、转移支付等建立了保障绩效的相关制度。

李燕分析了预算管理由合规控制向绩效控制转型的路径选择，指出部门预算绩效控制应当渐进和分步骤进行，应当建立科学合理的绩效评价指标体系，建立和完善绩效管理的体制机制。

六、法治化问题

王金秀主张以预算法治化推进依法治国，要求健全预算法制体系，强化人大的预算权；强化法治理念，全面推动预算依法收支与管理；明晰预算法治主体的边界，实行违法责任追究机制；建立专家咨询委员会，辅助预算法律案件。

岳军、王杰茹认为，法治财政是现代财政制度建设的重要目标，主张按照现代公共治理的要求，加快财税立法的步伐，尽快建立以所得税为主体的税收结构，继续增强财税政策的可预见性，引入民主参与制，从法律和制度层面推动我国现代财政制度的法治建设，实现法治财税。

黄凤羽、赵磊认为，在契约意识、权力制约、地理均衡、有序博弈等诸多财政基础理念厘清或逐渐被认知的背景下，用法定原则规制财政基础事项中的财政分权成为必然。财政分权法定原则既要约束财权和事权的横向和纵向分割，更要以法律秩序和体系配置分权制度。

七、其他预算问题

除集中讨论上述预算问题之外，部分参会代表还对其他预算问题进行了探讨。比如：

晁毓欣从公共产品周期的视角来解释政府预算的基本范畴。他认为，预算周期与公共品生命周期高度契合，二者均以公共需要为起点，预算编制环节制定公共品供给计划，类似“家庭计划”；预算审议环节进行公共品供给与需求的第一次接轨，也是给公共品生命颁发“准生证”的阶段；预算执行环节通过筹资和公共支出形成公共品产出，公共品得以“降生”；公共品通过消费发挥其效用，形成满意度、公信力和政府本身的存续性等结果绩效。预算决策绩效、执行绩效和监督绩效构成预算绩效的完整内涵。预算制度从传统预算向新绩效预算的演变证明了预算政策关注的重点正是按照公共品生命周期的逻辑从投入向产出、从效率向效果的转移过程。

程岚、罗晓华、黄智澜引入部门预决算偏离度的概念，重点研究农业部的部门预算编制与执行情况，通过2007年—2013年农业部预算收支与决算收支的对比，计算其预决算偏离的程度，并针对该部门预算执行中的超收与超支关系进行实证分析。据此，他们认为应健全部门预算编制的体系，完善部门预算执行的运行机制，加强部门预算监督制度建设，从而缩小我国部门预算执行的偏差。

冯俊诚、张克中在中国式分权的背景下，研究了政治激励与政府规模之间的关系。他们认为，当中央政府制定扩张性区域政策时，政治集权强化了地方政府所面临的政治激励，而经济分权使得地方政府能够动员经济资源来落实中央政策，进而谋得仕途的晋升，由此导致财政支出增加，政府规模扩大。

李建军认为预算体制改革应当实现预算层级的偏平化、预算收支责任的明晰化、预算机构设置的合理化、预算与政策和规划的协调化、预算周期的科学化、预算编制的精细化、预算过程的民主化、预算的透明化和完整化，强化预算监督。

刘明慧认为，健全政府预算体系需要更加重视各类预算之间互补和平衡机制的建立，并与现代预算制度改革的重点相协调，增强预算总体功能，提高政府综合统筹调控资金能力，全面真实衡量政府分配规模。

吴亚萍探讨了新《财政组织法》之下法国国家预算制度的改革与特色。她认为，法国预算制度突出以绩效为核心的管理手段，政府部门人员工资支出具有单向不可替换性，强调编制多年财政预算。

杨良松分析了取消地方教育支出法定限制的影响。他认为，取消限制将增加地方教育支出的自主权，有助于提升财政支出效率；但由于教育支出难以在短期内促进经济增长和财政收入增加，地方政府将有很强的激励去削减教育支出。

张艳敏、付艳华、吕道昱和孙跃强认为健全预算标准体系有助于政府向社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务，既可规范财政预算资金的产出和结果，又可监督并提升公共产品和公共服务提供的水平。

周克清、张书铭分析了新预算法对地方财政管理的挑战，要求加强全口径预算管理，扩展财政资金管理的范围；完善地方债务管理模式，有效管控地方债务风险；大力加强预算公开，提高预算透明度；完善财政转移支付制度，提供公共服务的均等化水平。

（作者单位：西南财经大学中央财经大学）