第十六届北大光华新年论坛于2014年12月21日在北京大学邱德拔体育馆举行。本次论坛主题为“文化重塑与经济转型”。财政部财政科学研究所所长刘尚希在下午的“制度创新与转型升级”分论坛上的讲话原文如下：

大家下午好！非常高兴参加今天的论坛。我讲的是财政转型，下午的论坛主题是经济转型，经济转型是离不开财政转型的，所以财政转型转的怎么样，在一定程度上决定经济转型转的怎么样。财政真的有这么大的作用吗？其实，财政作用比我们想象的要大得多。现在我们怎么看财政转型？我想应该是“一、二、三、四”，来给大家简单描述一下。

实际上，财政转型也是中国转型的另一面，它同时也是制度转型的核心。财政转型的“一”就是一个变化。财政转型的重大变化，就是由过去行政力量的推动变成法治的推动。时间的分界点就是十八届三中全会。在这之前我们所有的财政的改革，都可以说是靠行政的力量在推动。1994年，我们进行分税制的改革、税制改革、中央与地方关系的重构，都是通过行政的力量，行政的办法实现，采取的也是行政方式。中央与地方的改革就是分税制，当时就是通过国务院的通知传达，这个体制一直沿用到现在，行政色彩非常浓。现在我们强调用法治的方式，用预算约束中国财政的法制。

四中全会强调的依法治国，实际上就是从财政法治开始。我们这次的财税改革特别强调用法治的方式推动。最典型的例子就是房产税，以前房产税用行政方式推动，在重庆、上海搞了试点，后来改用法治的方式推动，扩大试点，通过全国人大立法，这点非常的明确。

环境税也是全国人大立法，先立法再改革。现在我们不考虑所有的都得先立法再改革，这样的话就没有办法改革了。目前有一些改革，还是用行政方式在推动。关于成品油税率的上升，网络上有很多评论。反映油是怎么变化的，这个变化不是一蹴而就的，它是从量变到质变。从三中全会以后，我们开始转向用法治的方式推动财政转型，就是推动财税体制改革，这是一个大的变化。

“二”指财政转型有两个阶段。第一个阶段，实际上是以经济改革相匹配的财政转型。第二个阶段，是以国家治理改革相匹配的财政转型。与经济改革相匹配的财政转型就是公共财政，建立公共财政体系，主要是解决好政府与市场的关系，为市场发挥作用创造条件。三中全会之后更加强调，我们的改革是全面深化改革，实际上就是国家治理的改革。财政转型，需要与国家治理的改革相匹配。

三中全会里面有一句话，讲财政是国家治理的基础和重要的支柱。很显然，国家治理要现代化，国家治理要改革，基础也要改革。国家治理的基础和重要的支柱不变，国家治理在变那是不可想象的。财税改革，或者说财政转型，现在是与国家治理改革相匹配的，这跟过去是不一样的。所以与国家治理改革相匹配，目标就不仅仅要停留在过去公共财政体系的建立，而是要建立现代财政制度。

现在的财政制度，基本要素是什么？那就是要法治、民主、绩效最后落到民生保障与改善上来，这就是现代财政制度。为什么说现在财税改革的目标和过去财税改革的目标是不一样的，因为这个与我们整个经济转型的变化和我们财政转型的变化是联系在一起的，这就是“二”，转型是两个阶段。

“三”指财政转型有三个维度。第一个维度是政府与市场，第二个维度是政府与社会，第三个维度是中央与地方，这样就可以画成一个立体坐标。实际上财政转型就是立体的转型。政府与市场，从财政角度来看，中间是效率问题，有4个阶段，比如说宏观税负，政府占用多少资源，这都是大家非常关注的问题。还有国有企业的改革，产权等等问题怎么解决，也是财政转型的焦点。

第二个维度是政府与社会。从财政角度来说，怎么促进社会的公平？是从结果公平入手，还是从机会公平入手？从财政来看，更重要的就是机会的公平。财政与机会公平有什么关系？实际上就是公共服务，公共服务就是公共消费。公共消费与人力资本是相关的，人力资本的进来，一个是靠私人消费，二是靠公共消费，私人消费和公共消费促进人力资本的积累。过去我们认为消费就是消耗，消耗就是财富。消费转成人力资本。公共消费对促进人力资本的积累有巨大的作用，为我们经济转型能提供动力。我们说创新驱动离不开人力资本。

所以公共服务怎么促进人力资本的积累，这也是非常重要的。不仅如此，公共服务还能促进社会公平。因为社会公平取决于能力的公平，能力的公平，就是说机会是不是均等的。现在我们从公共服务的提供上来看，造成不同的人之间在起跑线上就是不公平的。农民作为庞大的群体，所享受的公共服务和城市群体享受的公共服务是不一样的，这就决定了这两大群体进入市场的时候，在起跑线上就是不平等的，机会是不平等的。第二个维度讲的就是公平。

第三个维度就是中央与地方的关系。这里面的关键词，实际上就是分权，中央与地方之间怎么合理分权。中央与地方的关系就是集权和分权的关系，哪些权应该集中，哪些权应该分，这个问题到现在还没有讨论。这就是中央与地方关系没有得到很好处理的重要的原因。

下面是四大风险，财政转型面临着四大风险。第一个风险，有形的手和无形的手能不能有效的融合。从经济理论来看，政府这只手和市场这只手是不是天生就是对立的，是不是水火不相容的，我看，现代经济，混合经济需要两只手协同发挥作用，怎么融合，这个问题从理论到实践，面临着一系列不确定性的问题，需要我们去化解，我们还面临着风险的挑战。

第二个风险，效率与公平怎么协同。上午厉以宁教授已经谈到这个问题了。我们传统上认为效率与公平是冲突的，强调效率就会损害公平，强调公平就会损害效率。这种方法对不对？我们为什么从对立角度看问题？其实我认为这两者是可以融合的，理论上可以融合。但在实际操作中怎么做到，我认为这也是一大风险。从实践来看，30年快速的发展，导致了当前面临的巨大问题，就是分配差距越来越大，同时我们的效率，也在不断下滑。两个问题同时出现。财政在这里面怎么发挥作用，是一个关键的问题。我说财政转型，三个维度，一个维度讲核心效率，一个维度是公平。公平、效率两者真正的有机的融合，唯一的机制就是财政。所以财政转型在这里面怎么发挥作用，就是解决这个问题的。

第三个风险，财政转型的路径依赖怎么摆脱。路径依赖是普遍存在的。这是我们当前要解决的大问题。

第四个风险，社会资本和经济资本怎么有机的融合。这是光华的论坛主题——文化重塑，文化可以积累社会资本，社会资本又可以激活经济资本，经济转型，经济本身是不能转的，社会资本、经济资本都与财政有关，但是把社会资本和经济资本有效的融合在一起，我认为也面临实践和理论都没有解决的问题，因为我们的知识都是分科分领域的，大家各研究各的，在这种条件下，怎么把它统一在一起，用统一的思维有机的结合起来，才可能应付我们现在面临的新挑战，划界这个风险。

四大风险关系到财政转型，也关系经济转型能不能顺畅成功，谢谢。

来源自财政前沿